Bürokratie ist zu einem Schimpfwort für rigorose, wuchernde und lebensfeindliche Systeme geworden. Uns ärgern Organisationen, die von dieser Krankheit befallen sind, oder sie jagen uns sogar Angst ein. Ursprünglich hatte Bürokratie aber auch eine emanzipatorische Funktion. Für den deutschen Soziologen Max Weber (1864-1920) war sie ein wichtiges Bekenntnis zur Gerechtigkeit und zum modernen Rechtsstaat, der die feudale Willkür ablösen sollte. Nur basierend auf Gesetz und Hierarchie könne die Verwaltung gerecht und berechenbar wie eine Maschine funktionieren. Die Beamten mussten sich genau nach den Vorschriften verhalten. Zweifelsfälle waren der vorgesetzten Instanz zum Entscheid vorzulegen. Fehler wurden streng bestraft. Personalauswahl, Beförderung und Honorierung erfolgten entsprechend Wissen und Erfahrung, nicht als Privilegierung von Personen nach gesellschaftlicher Herkunft. Dieser Typ der «rationalen Herrschaft» war für Weber das Vorbild für Grossorganisationen im öffentlichen wie im privaten Raum.


Als ich Anfang 1980 als Persönlicher Mitarbeiter von Bundesrat Ritschard in die Bundesverwaltung kam, spürte man von dieser emanzipatorischen Funktion nicht mehr viel. Die Diener des Staates gaben sich Mühe, ja keine Fehler zu machen. Doch sie schienen sich immer öfter hinter dem Buchstaben des Gesetzes vor den Anliegen der Bürgerinnen und Bürger zu verstecken. Was war geschehen? Das Bürokratiemodell, in der Schweiz während Jahrzehnten äusserst erfolgreich, war durch den raschen Ausbau des Sozial- und Dienstleistungsstaats an seine Grenzen gelangt. Man versuchte staatliches Handeln im Sinn grösstmöglicher Gerechtigkeit mit immer detaillierteren Vorschriften für alle erdenklichen Fälle zu regulieren. Trotz Kritik und Klagen gegen  Paragraphendschungel und übertriebene Verrechtlichung ist das Legalitätsprinzip in diesen Jahren auf die Spitze getrieben worden. Ein Bundesgerichtsentscheid von 1977 übertrug dieses Prinzip, das vorher nur für hoheitliche Eingriffe galt, auch auf staatliche Dienstleistungen. Doch gerade die gesetzliche Fixierung öffnete einer Anspruchshaltung gegenüber dem Sozial- und Leistungsstaat Tür und Tor, was wiederum der Verrechtlichung des Verwaltungshandelns Vorschub leistete. Diese Entwicklungsdynamik überforderte schliesslich sowohl die Beamten wie auch das Gesetz als Steuerungsressource.


Die Rechtsstaatlichkeit, die den Bürger vor der Willkür eines übermächtigen Leviathan schützen sollte, trieb absurde bürokratische Blüten. Folgendes Beispiel aus der Personalpolitik ist mir besonders in Erinnerung geblieben: Nach dem altem Beamtengesetz war es der Regierung erlaubt, eine Abgangsentschädigung zu gewähren, wenn ein Beamter aus eigener Schuld den Dienst quittieren musste. Als das Militärdepartement Anfang der 90er Jahre infolge grösserer Umstrukturierungen erstmals aus betriebswirtschaftlichen Gründen - und nicht infolge eines Verschuldens von Arbeitskräften - Beamte entlassen musste (resp. für die nächste Amtsdauer nicht  mehr wiederwählen konnte), wollten wir die Betroffenen wenigstens finanziell entschädigen. Doch die buchstabentreuen Juristen bekämpften die Vorlage mit der legalistischen Argumentation, für Abgangsentschädigungen an Personal, das den Arbeitsplatz nicht infolge eigenen Verschuldens verliere, fehle im Gesetz eine explizite Rechtsgrundlage. Die Exekutive fällte einen salomonischen Entscheid: Wir durften die Entschädigungen ausrichten, aber das Gesetz musste im Nachhinein doch geändert werden.
Der hohe Stellenwert des Legalitätsprinzips liess der Verwaltung sehr wenig Spielraum und schränkte ihre Lernmöglichkeiten praktisch auf die Fehlervermeidung durch Anpassung an die fest gefügten Routinen ein. Die Inputsteuerung mit Null-Fehler-Toleranz erhöhte die Absicherungsmentalität gerade auch bei Menschen, die zum Teil schon aus überdurchschnittlichem Streben nach Sicherheit den Staat als Arbeitgeber gewählt hatten. Die Bürokratie mit ihrer binären Logik (entweder richtig oder falsch), zementiert durch das konditionale öffentliche Recht (wenn, dann), erschwerte manches Veränderungsvorhaben. Nur schon Verbesserungsvorschläge stiessen zuerst meist auf Ablehnung, weil eine Zustimmung ja hätte heissen können, man habe bisher etwas falsch gemacht. Als wir 1990 im Personalbereich eine Verbesserungskampagne starteten, fragten mich Mitarbeitende, ob denn bisher etwas nicht korrekt gelaufen sei. Für viele war Legalität mit Legitimität identisch. Überlegungen zur Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns stiessen lange Zeit noch weithin auf Unverständnis.


Die bürokratische Steuerung mit ihren stark strukturierten Abläufen und gut eingespielten Routinen ist für die Klientel berechenbar und kann bei hoher Stabilität des Umfelds durchaus effizient sein. In Zeiten dynamischen Wandels erschwert sie jedoch situative, massgeschneiderte und ressourcenschonende Entscheide. Nach meiner Erinnerung waren die 80er Jahre das Jahrzehnt, in dem die Verwaltungen ihr gutes Image einbüssten und die Beamten ihr bisher intaktes Selbstbewusstsein sukzessive verloren. Das war weniger das Ergebnis substanzieller Bürokratiekritik als vielmehr die Folge finanzieller Schwierigkeiten, die der Ausbau des Sozial- und Dienstleistungsstaates mit sich brachte. Im internationalen Vergleich bislang auf tiefem Niveau, stiegen Staats-, Sozial- und Steuerquote in der Schweiz nun rapide an, und es entstanden auf allen Ebenen des Staates Schuldenberge, deren Bedienung den finanzpolitischen Handlungsspielraum einzuschränken drohte. Kein Wunder, dass die parteipolitische Auseinandersetzung vor allem auf dem Feld der Einnahmen- und Ausgabenpolitik des Staates tobte und Finanzierungsfragen zum wichtigsten Kriterium für die weitere Entwicklung der Staatsfunktion aufstiegen. Die Orientierung an der Privatwirtschaft verlieh dabei der Ökonomie als Wissenschaft vom Umgang mit Knappheitsphänomenen auch im öffentlichen Sektor mächtig Auftrieb.


Mit New Public Management haben wir in den 90er Jahren versucht, neben dem Legalitätsprinzip auch das Wirtschaftlichkeitsprinzip im öffentlichen Sektor zu verankern. Im Zeichen von NPM hat sich die Verwaltung innert weniger Jahre stärker verändert als früher in Jahrzehnten. Sie ist dabei sicher zielstrebiger, professioneller, beweglicher und offener geworden. Ich habe das NPM-Konzept unterstützt in der Hoffnung, eine wirtschaftlich versierte und kostenbewusstere Verwaltung sei der beste Garant gegen die Privatisierung des Staates und seiner Infrastruktur. Aber die Bürokratie hat einen grossen Magen. Und ich bin heute nicht mehr so sicher, ob wir damals den Teufel nicht mit dem Beelzebub auszutreiben versuchten. Wenn ich beispielsweise lesen muss, dass die SBB Überbauungen ihrer Geleiseanlagen nur den meistbietenden Interessenten vorbehalten wollen, so scheint mir das nicht der beste Verwendungszweck für die letzten Raumreserven in den Zentren unserer Grossstädte zu sein.
Wo sich Bürokratie und Gewinnmaximierung verbinden, wächst die Gefahr, dass man ihren Logiken und Zwängen schutzlos ausgeliefert ist. Für die Handelnden entsteht ein «stählernes Gehäuse», aus dem sie kaum mehr ausbrechen können und vor dem übrigens schon Max Weber gewarnt hat. Staat und Wirtschaft sind zu wichtig, um sie allein den Politikern respektive den Managern und ihren selbstreferentiellen Logiken zu überlassen. Beide, Politiker und Manager, müssen stärker an die Zivilgesellschaft zurückgebunden werden. Letztlich beruhen die Organisationen von Staat und Wirtschaft auch auf unserem Einverständnis und unserer Mitwirkung als Stimmbürger, Steuerzahler, Arbeitskräfte und Konsumenten. Wir müssen uns immer wieder auf unsere Werte besinnen, Eigenverantwortung wahrnehmen und unser kritisches Urteil in die öffentliche Diskussion einbringen. Denn ohne vernehmbaren Widerstand bleiben Politik und Wirtschaft allein ihren systemischen Zwängen überlassen.

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Dr. phil. Peter Hablützel (*1946 in Zürich) hat Geschichte, Politikwissenschaft, Wirtschaft und Recht studiert und war Assistent und Lehrbeauftragter an den Universitäten Zürich und Bern. 1980 holte ihn Bundesrat Ritschard als Persönlichen Mitarbeiter ins Eidgenössische Finanzdepartement. 1989 wählte ihn der Bundesrat zum Direktor des Eidg. Personalamts, der zentralen Fachstelle für Personal, Organisation und Führung in der Bundesverwaltung. Publikationen zu Personalführung und Verwaltungskultur sowie zur Schweizer Politik und Zeitgeschichte (u.a. «Die Banken und ihre Schweiz» 2010, «Die Schweiz seit 1945» 2014).



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Peter Hablützel spricht an der Tagung «Zur Sache – die Fesseln der Bürokratie sprengen» vom 25. Oktober 2014 in Zürich